Da automatene forsvant: historien bak forbudet og Norsk Tippings enerett

Den som var voksen i Norge tidlig på 2000-tallet, husker automatene. De sto ved inngangen til dagligvarebutikken, på bensinstasjonen og i kjøpesenteret. Mange av dem hadde logoen til en humanitær organisasjon, og overskuddet gikk til gode formål.

Sommeren 2007 var de borte. Denne artikkelen forklarer hvordan det skjedde, hva som lå bak beslutningen og hva forskningen har sagt om virkningen. Historien er nøkkelen til å forstå hvorfor Norge fortsatt har en enerettsmodell for pengespill.

Automatene før forbudet

Ifølge en studie fra forskere ved Universitetet i Bergen hadde Norge rundt 19 000 spilleautomater i 2001. De ble drevet av over 100 private aktører og sto på offentlige steder som kjøpesentre og busstasjoner.

Inntektene var store, også for organisasjonene. Røde Kors skriver selv at organisasjonen drev spilleautomater frem til 1. juli 2007, og at et eget fond i sin helhet består av overskudd fra disse årene. NRK omtalte i 2008 at kompensasjonen Røde Kors fikk etter forbudet tilsvarte omtrent en fjerdedel av det organisasjonen tjente på automatene.

Samtidig vokste markedet raskt. En innstilling til Stortinget fra oktober 2006 viste til at omsetningen i automatmarkedet hadde økt fra 8,5 milliarder kroner i 2001 til 27 milliarder kroner i 2005.

Hvorfor politikerne grep inn

Bekymringen gjaldt først og fremst spilleproblemer. I samme innstilling fra 2006 vises det til en undersøkelse fra MMI fra 2005, der 71 000 personer ble vurdert som problemspillere og ytterligere 133 000 som i faresonen.

Norsk Tipping har senere skrevet at de som ringte hjelpetelefonen i 2005, oppga fysiske spilleautomater som sitt viktigste problemspill. Automatene var lett tilgjengelige, hadde raske spill og kunne ta sedler, og det var dette tilgjengelighetsproblemet politikerne ville til livs.

Løsningen Stortinget valgte, var ikke bare et forbud. I juni 2003 vedtok Stortinget å gi Norsk Tipping enerett til å drive gevinstautomater. Tanken var at staten gjennom ett selskap skulle få kontroll med hvor mange automater som sto ute, hvordan de var utformet og hvor mye man kunne tape. Det er dette prinsippet pengespilloven bygger videre på i dag.

Tidslinje fra forlik til forbud

Veien fra vedtak til gjennomføring tok fire år. Automatbransjen gikk til sak, og saken gikk gjennom flere rettsinstanser i Norge og EFTA-domstolen. Tabellen samler hovedpunktene fra kildene.

Rettssakene

Lovdata oppsummerer Høyesteretts dom fra 26. juni 2007. Bransjeforbundet NOAF og selskapet Norsk Lotteridrift hadde gått til sak mot staten og hevdet at eneretten stred mot artikkel 31 og 36 i EØS-avtalen. EFTA-domstolen hadde gitt staten medhold, og Høyesterett la betydelig vekt på EFTA-domstolens vurdering.

Høyesterett la til grunn at monopolet ville virke etter hensikten, og at staten gjennom Norsk Tipping kunne ivareta kontroll og styring. Dermed var veien åpen, og automatene ble fjernet få dager senere.

Tiltakene i ventetiden

Regjeringen hadde i september 2005 besluttet at utbetalingsautomatene skulle fases ut innen utgangen av 2005. Da ESA i mars 2006 tok saken inn for EFTA-domstolen, ble planen forsinket. I mellomtiden strammet myndighetene inn på andre måter.

Ifølge innstillingen fra oktober 2006 ble seddelforbudet vedtatt 12. mai 2006. Et forslag om å stenge automatene mellom klokken 24.00 og 07.00 ble sendt på høring, og ingen konsesjoner skulle forlenges utover 1. juli 2007. Lotteri- og stiftelsestilsynet hadde allerede i februar 2006 bedt om forbud mot bingoautomater. Hvert av tiltakene handlet om det samme: å gjøre spillet mindre tilgjengelig mens rettssaken pågikk.

Hva forskningen viste etterpå

Den grundigste gjennomgangen er en studie av Jonny Engebø, Torbjørn Torsheim og Ståle Pallesen, publisert i Frontiers in Psychiatry i 2021. Den samler tallene fra årene før og etter forbudet.

• Spilleautomatenes andel: I 2005 sto automatene for 45 % av brutto spilleinntekter i det norske markedet.
• Brutto spilleinntekter: Falt med 33 %, fra 11,7 milliarder kroner i 2005 til 7,9 milliarder kroner i 2008.
• Hjelpetelefonen: Henvendelsene falt med nesten 70 %, fra om lag 2 100 i 2005 til 657 i 2008.
• Deltakelse: Den beregnede andelen som spilte på automater, falt fra 18,7 % i perioden 2005–2007 til 1,5 % i perioden 2008–2013.

Studien gjengir også andelen med spilleproblemer målt med PGSI, med skår 3 eller høyere, i ulike befolkningsundersøkelser: 5,5 % i 2005, 4,3 % i 2007, 3,6 % i 2008, 4,4 % i 2010, 3,0 % i 2013, 3,2 % i 2015 og 4,5 % i 2019.

Forfatterne advarer selv mot å lese tallene som en ren tidsserie. Undersøkelsene brukte ulike utvalg og metoder, så sammenligninger mellom årene må gjøres med forsiktighet.

Norsk Tipping peker på det samme forbeholdet når det gjelder hjelpetelefonen. Utviklingen i henvendelser har over tid til en viss grad speilet utviklingen i andelen spilleavhengige, men det er ikke mulig å fastslå en sikker sammenheng.

Hva som kom i stedet

Forbudet betydde ikke slutten på automatspill i Norge. Det betydde at bare Norsk Tipping fikk tilby det, og på helt andre vilkår. Ifølge studien fra Universitetet i Bergen kom de nye interaktive terminalene, Multix, i hovedsak fra 2009, og antallet var omtrent en femtedel av de tidligere automatene.

Den viktigste forskjellen var spillerkortet. Terminalene krevde at spilleren identifiserte seg, og det gjorde det mulig å sette en øvre grense for tap og å stenge seg selv ute. Det samme prinsippet ligger i dag bak tapsgrensene hos Norsk Tipping og muligheten til selvutestengelse.

I 2021 skiftet Norsk Tipping ut samtlige Multix- og Belago-terminaler. De nye har blant annet en egen knapp for 24 timers spillepause som alltid er synlig, og et spillregnskap med detaljert oversikt over forbruk.

Organisasjonene som mistet inntektene

Forbudet hadde en kostnad for frivilligheten. Røde Kors skriver at organisasjonen fikk en kompensasjon lik overskuddet fra automatvirksomheten i 2001, altså 215 millioner kroner.

NRK meldte i september 2008 at Røde Kors, Redningsselskapet og andre organisasjoner skulle få til sammen 530 millioner kroner i erstatning det året og året etter. Røde Kors uttalte da at ordningen tilsvarte omtrent en fjerdedel av det organisasjonen hadde tjent på automatene. Overskuddet fra Norsk Tipping fordeles i dag til gode formål gjennom tippenøkkelen.

Hvorfor dette forklarer enerettsmodellen

Automatforbudet er det tydeligste eksemplet på logikken bak den norske modellen. Staten valgte ikke å regulere mange private aktører med lisenser, men å samle tilbudet hos ett statlig selskap som kan styres direkte. Argumentet var, og er, at det er lettere å begrense tilgjengelighet, tempo og tap når det bare er én tilbyder.

Norsk Tipping har senere pekt på at nettcasino har vært det viktigste problemspillet blant dem som kontakter hjelpetelefonen siden 2011. Universitetet i Bergens befolkningsundersøkelse fra 2019 viste at andelen problemspillere økte fra 0,9 % til 1,4 %, anslått til rundt 55 000 personer. Mye av dagens regulering, som DNS-blokkering av spillsider, er et forsøk på å gjøre med nettspill det som ble gjort med automatene i 2007.

Kort oppsummert

Spilleautomatene ble forbudt fordi de var lett tilgjengelige, omsetningen eksploderte og stadig flere fikk problemer. Stortinget valgte en enerett for Norsk Tipping i 2003, seddelforbudet kom i 2006, og etter rettssaker i Norge og EFTA-domstolen ble automatene fjernet i slutten av juni 2007. Tallene etterpå viser kraftig fall i automatspill og i henvendelser til hjelpetelefonen, men forskerne understreker at målingene ikke er helt sammenlignbare.

Er spill et problem for deg eller noen du kjenner, kan du kontakte Hjelpelinjen på telefon 800 800 40. Telefonen er åpen hverdager klokken 09.00–18.00, og det finnes også chat.